A evolução das contratações públicas no Brasil e o mundo à caminho da eficiência.

Prof. Dr. Jander Leal dos Santos

1. O paradoxo do equilíbrio sustentável

Após a segunda guerra mundial o mundo se deparou com uma lógica de reconstrução e de aumento da autoestima que teve como lastro a realização pessoal pela via do consumo. O marketing, que sempre existiu desde os primórdios da civilização, de olho neste potencial de incremento do consumo, arquitetou e planejou como as pessoas poderiam ser mais felizes através da aquisição de bens e serviços.

Isso deu muito certo para aqueles que fabricavam e prestavam esses bens e serviços e melhor ainda para quem comercializava. Eis que nas décadas seguintes a de 40, o “boom” desenvolvimentista mostrava para que veio. A moda, o crédito, as lojas de departamentos, a propaganda, os meios de comunicação, tudo serviu ao grande projeto de realização idealizado pelos que já sabiam, ou pelo menos deveriam saber, dos seus efeitos – a exaustão dos recursos naturais disponíveis.

Se de um lado o designer trazia soluções para uma sociedade emergente do outro lado ninguém nunca se questionou sobre de que eram feitos os produtos nas prateleiras, nem tampouco, de onde vinham, e muito menos para onde iriam seus resíduos. Por décadas a frente, os estudiosos da ecologia alertavam sobre o rumo das coisas. As consequências da exploração dos recursos naturais como água, metais, produtos e subprodutos florestais, energia não renováveis, dentre outros, já eram perceptíveis desde o início do século XX - mas quem deu “bola” para isso?

Comprar, produzir e extrair, não necessariamente nesta ordem, era um conceito linear. Não se pensava em reaproveitar, reciclar e reutilizar.

Eis que o paradoxo do equilíbrio sustentável se apresentava. Os recursos naturais já não atendiam as demandas ilimitadas. O meio ambiente dava seus sinais através dos eventos extremos. O “Sr. Antropoceno” se popularizou e todo mundo já sabe que a questão da interferência humana na capacidade do meio ambiente em oferecer seus insumos tinha limites. É pura matemática – não vai ter como atender a fome de consumo de todos se continuarmos com esse rendimento. O colapso em proporções dantescas é previsível. Precisamos migrar para uma nova cultura de viver com qualidade de vida respeitando a balança – produção/consumo versus exploração de recursos naturais.

2. O começo mais perceptível

Muitos sinais foram dados pelo meio ambiente alertando sobre seu estresse. Algumas catástrofes ambientais, quase todas não naturais, trouxeram à tona discussões sobre a proteção ambiental: derramamentos de óleos por grandes embarcações, acidentes com radiação, incêndios florestais com perda de biodiversidade, poluição sem controle do ar, da água e solo. Eventos negligenciados por uma sociedade que queria empreender e marcados pela desídia dos governos tão interessados em progresso quanto o empresariado. Público e privado juntos na destruição sem precedentes de um ambiente antes tão saudável.

Tantos acidentes e incidentes, embora já despertassem discussões e alertas, não foram suficientes para chamar a atenção necessária.

Em 1962, um livro, publicado pela escritora e ecologista Rachel Carson, acendeu o sinal amarelo para a selvagem exploração, tanto ambiental quanto do social, a obra “Primavera Silenciosa” conta sobre a exploração dos produtores de commodities que utilizavam agrotóxicos, muito além do necessário, na agricultura. Com isso, o envenenamento dos alimentos se estendiam às pessoas que trabalhavam diretamente no plantio e coleta e nos consumidores que ingeriam esse veneno. O tema do livro remete ao fato de que,se o uso desses agrotóxicos continuasse daquela forma, as flores da próxima estação – “a primavera” não desabrochariam.

Mais perceptível ainda que a obra de Rachel Carson foi a influência exercida pelo Clube de Roma, uma Organização não-governamental, composta por intelectuais de vários segmentos, que se reuniam, obviamente em Roma, para discutir questões mundiais, como a fome, a política e ecologia e meio ambiente. Sobre este último, um relatório produzido em 1972, o “The limits to Growth” ou “Os limites do crescimento”, alertou para que se a humanidade continuasse a consumir os recursos naturais como na época, por consequência da industrialização, eles se esgotariam em menos de 100 anos. O objetivo desse relatório que virou uma publicação é abrir as discussões ambientais de maneira que a humanidade começasse a questionar o modelo de economia e a exploração dos recursos naturais daquela época. Deu certo, no mesmo ano as Organizações das Nações Unidas, realizou a primeira conferência mundial sobre o tema ambiental, em Estocolmo na Suécia.

3. A Evolução das Conferências da ONU sobre Meio Ambiente — Da Lógica Econômica à Proteção Ambiental

Ao longo das últimas cinco décadas, a comunidade internacional construiu, de forma gradual e nem sempre linear, uma agenda global para a proteção do meio ambiente. Esse processo se deu, sobretudo, por meio das grandes conferências convocadas pelas Nações Unidas, que funcionaram como marcos históricos na definição de princípios, compromissos e instrumentos de governança ambiental.

Uma análise desse percurso revela uma transformação significativa de perspectiva: de uma visão inicial que buscava compatibilizar o crescimento econômico com a gestão ambiental, o mundo caminhou, progressivamente, para uma abordagem mais protetiva, sistêmica e urgente, que reconhece os limites ecológicos do planeta como condição para a sobrevivência humana.

3.1 Estocolmo, 1972: O Despertar de uma Consciência Global

O ponto de partida dessa trajetória é a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, Suécia, em junho de 1972. Considerada o primeiro grande evento mundial a colocar o meio ambiente como pauta central da política internacional, a Conferência de Estocolmo reuniu 113 países em um momento de crescente preocupação com os efeitos da industrialização acelerada sobre os ecossistemas e a saúde humana.

Dois documentos fundamentais emergiram desse encontro: a Declaração de Estocolmo, com 26 princípios que estabeleceram as bases do direito ambiental internacional, e o Plano de Ação para o Meio Ambiente Humano, com 109 recomendações práticas. Além disso, Estocolmo deu origem ao Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA/UNEP), o primeiro órgão da ONU dedicado exclusivamente às questões ambientais.

Ainda que revolucionária para sua época, a conferência carregava uma perspectiva predominantemente instrumental: o meio ambiente deveria ser gerido para garantir o bem-estar humano e não comprometer o desenvolvimento das nações. O debate central girava em torno da poluição industrial e da necessidade de cooperação internacional para mitigar seus efeitos — sem, contudo, questionar o modelo produtivo em sua essência. Para os países em desenvolvimento, recém-saídos de processos de descolonização, qualquer restrição ambiental era vista com desconfiança, como um possível freio ao seu direito de se desenvolver.

3.2 Nairóbi, 1982: Um Balanço Frustrante

Dez anos após Estocolmo, o PNUMA convocou uma sessão especial em Nairóbi, Quênia, para avaliar os avanços alcançados. O balanço foi desanimador. Apesar da criação de estruturas institucionais e da adoção de alguns acordos regionais, a degradação ambiental havia se intensificado. A reunião reafirmou o mandato do PNUMA e reconheceu a necessidade de maior comprometimento político, mas não produziu novos instrumentos vinculantes.

Nairóbi evidenciou uma tensão que persistiria nas décadas seguintes: entre a urgência científica dos problemas ambientais e a lentidão da vontade política para enfrentá-los de forma estrutural.

3.3 Rio de Janeiro, 1992: O Nascimento do Desenvolvimento Sustentável

O maior avanço qualitativo da governança ambiental global ocorreu na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992. Conhecida como "Cúpula da Terra" ou "ECO-92", a conferência reuniu 178 países e mais de 100 chefes de Estado, consolidando-se como o maior evento político-ambiental do século XX.

Seus resultados foram históricos. A Agenda 21 — plano de ação global para o desenvolvimento sustentável no século XXI — estabeleceu um roteiro abrangente para que governos, empresas e sociedade civil reorientassem suas práticas produtivas e de consumo. A Declaração do Rio, com 27 princípios, incorporou conceitos fundamentais como o princípio da precaução, o princípio do poluidor-pagador e as responsabilidades comuns, porém diferenciadas entre países ricos e pobres. A Conferência também impulsionou a abertura para assinatura de dois tratados estruturantes: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB).

O conceito central da Rio-92 foi o de desenvolvimento sustentável, definido pela Comissão Brundtland (1987) como "o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades". Tratava-se de uma tentativa de síntese: proteger o meio ambiente não como obstáculo ao desenvolvimento, mas como sua condição de longo prazo. O ambiente deixava de ser tema de "controle de poluição" e passava a integrar a arquitetura do planejamento econômico e político global.

3.4 Joanesburgo, 2002: A Difícil Implementação

A Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, África do Sul, em 2002 — conhecida como Rio+10 — teve como propósito avaliar a implementação dos compromissos da ECO-92. O resultado foi um encontro marcado pela frustração com a lentidão dos avanços e pela predominância de uma lente socioeconômica.

O plano de implementação de Joanesburgo concentrou-se em temas como acesso à água e saneamento, energia, saúde, biodiversidade e gestão de recursos naturais, com forte ênfase na erradicação da pobreza. Embora legítima, essa ampliação da agenda teve como efeito colateral a diluição da força protetiva das discussões ambientais. O modelo produtivo dominante não foi confrontado diretamente, e as "parcerias público-privadas" tornaram-se o principal instrumento proposto — refletindo uma visão ainda muito alinhada à lógica de mercado como solução.

3.4.1 As Contratações Públicas Sustentáveis e a Influência da Conferência de Joanesburgo (2002): Uma Perspectiva para Gestores e Operadores do Direito

A relação entre o direito das contratações públicas e a proteção ambiental não é fortuita nem recente. Ela resulta de um longo processo de amadurecimento da governança ambiental internacional, cujos marcos históricos — das Conferências da ONU — foram progressivamente incorporados aos ordenamentos jurídicos nacionais e às práticas de gestão pública.

Nesse percurso, a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, África do Sul, em 2002 — conhecida como Rio+10 —, ocupa um lugar singular. Diferentemente das conferências anteriores, voltadas predominantemente à produção de declarações de princípios e tratados-quadro, Joanesburgo colocou em evidência a necessidade de instrumentos concretos de implementação. Entre esses instrumentos, as contratações públicas sustentáveis emergiram como uma das mais poderosas alavancas de transformação à disposição dos Estados.

Para os gestores públicos e operadores do direito, compreender esse contexto é essencial: os compromissos assumidos pelo Brasil nessas conferências internacionais não são apenas referências políticas — eles se traduzem em obrigações jurídicas, critérios de planejamento, parâmetros de controle e deveres de gestão que estruturam o atual regime das contratações públicas, especialmente à luz da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

3.4.2 O Contexto de Joanesburgo: Da Produção Normativa à Implementação

A década que separou a ECO-92 (Rio de Janeiro, 1992) de Joanesburgo foi marcada por uma contradição crescente: ao mesmo tempo em que o arcabouço normativo internacional se expandia — com a entrada em vigor da Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima (UNFCCC), da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e de dezenas de acordos regionais —, os indicadores de degradação ambiental global continuavam a se deteriorar.

Joanesburgo nasceu, portanto, com uma missão essencialmente pragmática: não se tratava de produzir novos grandes tratados, mas de converter compromissos em resultados mensuráveis. O Plano de Implementação de Joanesburgo, documento central da Cúpula, foi explícito ao identificar a necessidade de mudar os padrões insustentáveis de produção e consumo como condição indispensável ao desenvolvimento sustentável.

É nesse ponto que as contratações públicas ganham protagonismo. Ao reconhecer que os governos são, em muitas economias, os maiores compradores individuais de bens, obras e serviços, Joanesburgo legitimou internacionalmente a tese de que o poder de compra do Estado é um instrumento de política pública de primeira ordem — capaz de induzir mercados, transformar cadeias produtivas e sinalizar padrões de excelência para o setor privado.

3.4.3 A Formação do Conceito de Contratações Públicas Sustentáveis

A partir de Joanesburgo, consolidou-se no plano internacional o conceito de Sustainable Public Procurement (SPP) — Contratações Públicas Sustentáveis —, desenvolvido e difundido pelo PNUMA/UNEP como parte do marco do Processo de Marrakech (2003–2011), iniciativa diretamente inspirada nos compromissos da Cúpula.

O conceito pode ser compreendido como o processo pelo qual as organizações públicas satisfazem suas necessidades de bens, serviços, obras e utilidades de modo a obter valor pelo dinheiro público ao longo de todo o ciclo de vida, gerando benefícios não apenas para a organização, mas para a sociedade e a economia, ao mesmo tempo em que minimizam os danos ao meio ambiente (UNEP, 2012).

Três elementos são centrais nessa definição, com implicações diretas para a prática jurídica:

Valor pelo dinheiro público ao longo do ciclo de vida: rompe-se com a lógica do menor preço imediato; a economicidade passa a ser aferida considerando custos de operação, manutenção, descarte e externalidades previsíveis — conceito hoje positivado no art. 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, que consagra a busca pelo resultado eficiente e pela melhor relação custo-benefício;
Benefícios para além da organização contratante: a contratação pública é reconhecida como instrumento de política pública transversal, com efeitos sobre o mercado, a inovação, o trabalho e o território;
Minimização de danos ao meio ambiente: incorpora-se a variável ambiental como critério técnico objetivo, e não como mera preferência discricionária do gestor.

3.4.4 A Transição do Paradigma: Do Menor Preço ao Melhor Valor

Um dos legados mais relevantes de Joanesburgo para o campo jurídico das contratações é a fundamentação da transição do paradigma do menor preço para o do melhor valor — ou, como prefere a doutrina contemporânea do direito administrativo, da melhor proposta considerada em sua integralidade.

Essa transição não implica abandono do dever constitucional de economicidade. Ao contrário, ela aprofunda e amplia esse dever, exigindo que o gestor considere:

o custo do ciclo de vida do objeto contratado (aquisição, operação, manutenção e descarte), nos termos do art. 34 da Lei nº 14.133/2021;
os critérios técnicos e de desempenho como parâmetros de julgamento, em substituição ou complementação ao critério exclusivo de preço;
as externalidades ambientais e sociais que recaem sobre o próprio Estado ou sobre a coletividade ao longo da execução contratual;
os riscos contratuais associados à inadequação ambiental, ao passivo regulatório e à não conformidade com normas e certificações exigíveis.

Do ponto de vista do controle, essa ampliação do conceito de economicidade representa também uma ampliação do perímetro de análise dos órgãos de controle interno e externo: a aferição da vantajosidade de uma contratação passa a demandar um olhar sobre o planejamento, a especificação técnica e a gestão do contrato — e não apenas sobre o preço praticado na licitação.

3.4.5 Contratações Públicas como Instrumento de Política Pública Transversal

Joanesburgo consolidou a visão de que as contratações públicas sustentáveis não são um tema isolado da agenda ambiental. Elas são, antes, um instrumento transversal de política pública, com desdobramentos em pelo menos quatro dimensões relevantes para o gestor e o operador do direito:

Dimensão Ambiental

Incorporação de critérios ambientais nas especificações técnicas, nos critérios de julgamento e nos instrumentos contratuais: eficiência energética, gestão de resíduos, controle de emissões, uso racional de água, logística reversa, materiais de baixo impacto. No ordenamento brasileiro, essa dimensão encontra respaldo no art. 5º, inciso IV, e no art. 11, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, bem como na Instrução Normativa SEGES/ME nº 05/2017 e no Decreto nº 7.746/2012 (Decreto das Compras Sustentáveis), que foi revogado com a entrada da nova lei de contratações públicas, mas que deu um norte prático para a matéria.

Dimensão Econômica

Utilização das contratações como indutor de inovação e competitividade: especificações baseadas em desempenho, contratações de resultados (em vez de insumos), diálogo competitivo e pré-comercial como instrumentos de desenvolvimento de mercado. A Lei nº 14.133/2021 positivou novos critérios e modalidades (como o diálogo competitivo, art. 32) que ampliam as possibilidades de contratação orientada a resultados e inovação.

Dimensão Social

Promoção de trabalho decente, inclusão de microempresas e empresas de pequeno porte (LC nº 123/2006), reserva de vagas para pessoas com deficiência na execução contratual, exigências de conformidade trabalhista e previdenciária — aspectos que integram a agenda ESG no contexto das contratações e encontram suporte normativo expresso na legislação brasileira.

Dimensão da Governança

Fortalecimento do planejamento da contratação (Estudo Técnico Preliminar — ETP), da gestão e fiscalização contratual, da transparência e da integridade como condições para que os objetivos de sustentabilidade sejam efetivamente alcançados. A fase de planejamento — regulada pelos arts. 18 a 27 da Lei nº 14.133/2021 — é o momento por excelência de incorporação dos critérios de sustentabilidade, por meio da correta elaboração do ETP e do Termo de Referência ou Projeto Básico.

3.4.6 Implicações para a Prática Jurídica e o Controle das Contratações

Para o gestor público e o operador do direito, a herança de Joanesburgo se traduz em obrigações e responsabilidades concretas, que podem ser organizadas em três planos:

No planejamento da contratação

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) deve contemplar, além da análise de viabilidade técnica e econômica, a avaliação dos impactos ambientais e sociais do objeto a ser contratado. A omissão do gestor nesse ponto não é apenas uma falha de gestão — pode configurar violação ao dever de planejamento inscrito no art. 18 da Lei nº 14.133/2021 e ensejar responsabilização perante os órgãos de controle.

Na especificação do objeto

O Termo de Referência ou Projeto Básico é o instrumento técnico-jurídico onde os critérios de sustentabilidade devem ser inseridos de forma objetiva, mensurável e proporcional ao objeto contratado. Especificações vagas ou genéricas não produzem resultado ambiental — e podem ser questionadas por falta de clareza ou por eventual restrição indevida à competitividade.

Na gestão e fiscalização contratual

A sustentabilidade não se encerra na licitação. O fiscal do contrato tem o dever de verificar, durante toda a execução, o cumprimento dos critérios ambientais e sociais pactuados. A ausência de fiscalização efetiva pode gerar nulidade contratual, responsabilidade solidária do ente público por danos ambientais causados pelo contratado e irregularidade perante o TCU ou tribunais de contas estaduais.

Neste contexto, supramencionado, dada a relevância da Conferência de Joanesburgo (2002) nos avanços em sede de contratações públicas, que representa um divisor de águas na história da governança ambiental internacional, pois que, o momento em que a comunidade internacional reconheceu, de forma explícita, que princípios e tratados não bastam por si só, e que é necessário transformar as estruturas de decisão do Estado para que o desenvolvimento sustentável deixe de ser retórica e se torne prática institucional.

As contratações públicas — pela sua escala, pela sua regularidade e pelo seu poder de indução de mercado — são um dos instrumentos mais eficazes para essa transformação. O direito brasileiro, especialmente com o advento da Lei nº 14.133/2021, incorporou essa visão ao consagrar a sustentabilidade como diretriz transversal das contratações públicas, integrando-a ao planejamento, à especificação técnica, aos critérios de julgamento e à gestão contratual.

Para o gestor público e o operador do direito, isso significa uma responsabilidade clara: a contratação pública sustentável não é uma opção, mas uma obrigação jurídica fundamentada tanto no ordenamento interno quanto nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Ignorá-la é, ao mesmo tempo, uma falha de gestão e uma violação do dever legal de eficiência, economicidade e preservação do meio ambiente.

Compreender as origens dessa obrigação — inclusive seu enraizamento nas conferências internacionais da ONU — é o primeiro passo para que gestores e juristas possam exercer suas atribuições com a profundidade, a responsabilidade e a visão sistêmica que o tema exige.

3.5 Rio de Janeiro, 2012: A Busca por uma Economia Verde

Vinte anos após a ECO-92, o Rio de Janeiro voltou a sediar uma grande conferência ambiental: a Rio+20 — Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável. O encontro debateu dois temas centrais: a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza, e a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável.

O documento final, intitulado "O Futuro que Queremos", foi amplamente criticado por sua linguagem vaga e pela ausência de metas vinculantes. Contudo, a Rio+20 lançou as bases para o processo que culminaria, em 2015, na adoção da Agenda 2030 e dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) — o mais abrangente compromisso multilateral de integração entre desenvolvimento, equidade social e proteção ambiental já estabelecido.

A noção de "economia verde" trouxe avanços ao reconhecer a necessidade de transformar padrões de produção e consumo, mas também gerou controvérsias: para muitos países em desenvolvimento e movimentos sociais, o conceito poderia servir de justificativa para novas formas de exclusão e privatização dos bens naturais.

3.6 Estocolmo, 2022: A Urgência Diante da Tripla Crise

Cinquenta anos após a conferência inaugural, Estocolmo voltou a ser o cenário de um encontro global: o Stockholm+50, realizado em junho de 2022. O encontro se deu em um contexto radicalmente diferente do de 1972 — marcado pelo que cientistas e organismos internacionais passaram a chamar de "tripla crise planetária": a crise climática, a crise de biodiversidade e a crise de poluição e resíduos.

O Stockholm+50 reforçou recomendações políticas, convocou coalizões de ação e enfatizou a necessidade de mobilização de financiamento e de transformação sistêmica nos setores de energia, alimentação e cidades. A linguagem das conferências, nesse momento, havia se deslocado visivelmente: o meio ambiente não era mais "tema a ser considerado" no planejamento econômico, mas sim uma condição de segurança, saúde pública e estabilidade civilizatória. A proteção e restauração da natureza passaram a ser tratadas com o mesmo senso de urgência antes reservado às crises humanitárias.

3.7 Uma Virada Histórica ainda em Disputa

A trajetória das conferências da ONU sobre meio ambiente revela uma transformação profunda, ainda que incompleta, no modo como a humanidade concebe a relação entre desenvolvimento e natureza.

Se em 1972 o ponto de partida era gerir os impactos do crescimento econômico sobre o ambiente, nas décadas seguintes o debate evoluiu para reconhecer que não existe desenvolvimento sustentável sem proteção efetiva dos sistemas naturais. Essa virada ficou expressa na consolidação de princípios como precaução, responsabilidade intergeracional e limites planetários, e na criação de instrumentos jurídicos internacionais progressivamente mais robustos.

No entanto, a distância entre os compromissos assumidos nas conferências e a realidade da degradação ambiental global permanece alarmante. A história das conferências da ONU é também, em grande medida, a história de promessas não cumpridas — e do esforço contínuo da ciência, da sociedade civil e de parte dos governos para transformar palavras em ação concreta.

Compreender esse percurso é essencial para qualquer profissional que atue na intersecção entre políticas públicas, direito, planejamento e sustentabilidade — pois os princípios consagrados nessas conferências seguem sendo a espinha dorsal normativa das legislações ambientais nacionais e dos compromissos internacionais que orientam o Brasil e o mundo no século XXI.

4. Contratações Públicas como Instrumento de Política Pública: Avanços no Brasil e no Mundo, Fundamentos Jurídicos e Aplicação Prática à Luz da Lei nº 14.133/2021

As contratações públicas, tradicionalmente tratadas como procedimentos administrativos formais voltados à seleção da proposta de menor preço, passaram por profunda transformação conceitual e normativa nas últimas décadas. Sob a influência de marcos internacionais — com destaque para a Cúpula de Joanesburgo (2002) — e de reformas legislativas internas, o Brasil consolidou, com o advento da Lei nº 14.133/2021, um modelo de contratação orientado a resultados, ao custo do ciclo de vida e à entrega de políticas públicas.

Neste item do nosso artigo pretende-se examinar, sob perspectiva acadêmico-jurídica e pragmática, os fundamentos teóricos e normativos dessa transição, bem como, os principais marcos internacionais e nacionais, e ainda, alguns exemplos de aplicação em categorias relevantes de contratação, ambos destinados aos gestores públicos, operadores do direito, órgãos de controle interno e externo, procuradorias e secretarias.

4.1. Introdução

A licitação pública nasceu, no direito brasileiro, com uma vocação essencialmente procedimental: garantir isonomia entre concorrentes, publicidade dos atos e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Durante décadas, "mais vantajosa" foi, na prática, sinônimo de "menor preço" — uma equação aparentemente simples, mas que se revelou, ao longo do tempo, insuficiente para capturar a complexidade do que significa contratar bem com dinheiro público.

A experiência acumulada por gestores, controladores e operadores do direito demonstrou que o menor preço na licitação frequentemente resultava no maior custo ao longo da execução: obras que demandavam aditivos sucessivos, equipamentos de alto consumo energético, contratos de serviços intensivos em mão de obra sem gestão adequada, aquisições de bens de baixa durabilidade e fornecedores sem capacidade técnica de entrega. O "barato" do certame tornava-se "caro" para o Estado e para a sociedade.

Esse diagnóstico, construído tanto na experiência nacional quanto no debate internacional, impulsionou uma transformação paulatina — e hoje juridicamente consolidada — no regime das contratações públicas: a passagem de um modelo centrado no processo formal e no preço imediato para um modelo centrado no resultado, no desempenho e no valor gerado para a coletividade.

No plano internacional, essa transformação foi fortemente influenciada pelos compromissos assumidos pelo Brasil nas Conferências da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, especialmente na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo (2002), que legitimou o uso do poder de compra do Estado como alavanca de políticas públicas de desenvolvimento sustentável.

No plano interno, a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, representou a síntese normativa mais avançada desse percurso: ao consagrar o planejamento robusto, o custo do ciclo de vida, os critérios de julgamento qualitativos, a gestão contratual orientada a resultados e a integridade como princípio estruturante, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos traduziu em obrigação jurídica o que antes era apenas recomendação de boas práticas.

4.2. Fundamentos Teóricos e Jurídicos: Contratar é Governar

4.2.1 A função instrumental das contratações públicas

A teoria contemporânea do direito administrativo — tanto no Brasil quanto nos principais ordenamentos europeus e norte-americanos — consolidou a noção de que as contratações públicas exercem uma dupla função: uma função imediata, de satisfação da necessidade administrativa específica (adquirir um bem, executar uma obra, prestar um serviço), e uma função mediata, de instrumento de governo, pela qual o Estado orienta mercados, induz comportamentos, concretiza políticas públicas e distribui benefícios à coletividade.

Essa segunda função não é nova — está presente, por exemplo, nas reservas de mercado para microempresas previstas na Lei Complementar nº 123/2006, nas exigências de conteúdo local em setores estratégicos e nas políticas de desenvolvimento regional. O que mudou, nas últimas décadas, foi a sistematização jurídica dessa função instrumental e a criação de instrumentos técnicos para exercê-la de forma objetiva, proporcional e verificável.

4.2.2 Fundamentos constitucionais

A base constitucional das contratações públicas como instrumento de política pública repousa, no ordenamento brasileiro, sobre pelo menos quatro pilares:

Art. 37, caput (eficiência e legalidade): o dever de eficiência exige que o gestor não se limite ao cumprimento formal do procedimento, mas busque o melhor resultado possível com os recursos disponíveis — o que inclui, necessariamente, considerar custos futuros e externalidades;
Art. 170 (ordem econômica): os princípios constitucionais da ordem econômica — defesa do meio ambiente (inc. VI), busca do pleno emprego (inc. VIII), tratamento favorecido à empresa de pequeno porte (inc. IX) — informam diretamente as políticas de contratação pública como instrumento de desenvolvimento;
Art. 225 (tutela ambiental): o dever do Estado de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações impõe que as contratações públicas considerem impactos ambientais como critério relevante de decisão;
Art. 3º da Lei nº 14.133/2021 (finalidade): a lei é expressa ao declarar que as contratações públicas devem contribuir para o desenvolvimento nacional sustentável, superando definitivamente a visão reducionista da licitação como mero rito de seleção de preço.

4.3. Marcos Internacionais: a Construção de um Novo Paradigma

Conforme já tratado neste artigo, os marcos abaixo mencionados, agora em destaque, reforçam o fato de que a forma como a construção da ideia de “novo paradigma” da produção e do consumo foi cunhada a longo prazo dentro da perspectiva do uso do poder de compra da Administração Pública como instrumento de fomento ao desenvolvimento econômico sustentável. Senão vejamos alguns deles:

4.3.1 ECO-92 e a Agenda 21: a semente do conceito

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro em 1992, produziu a Agenda 21, documento que, pela primeira vez em âmbito global, relacionou os padrões de produção e consumo dos governos ao desafio do desenvolvimento sustentável. O Capítulo 4 da Agenda 21 já sinalizava a necessidade de revisão das políticas de compras públicas para incorporar critérios ambientais — sem, contudo, desenvolver instrumentos operacionais de implementação.

4.3.2 A Cúpula de Joanesburgo (2002): do princípio ao instrumento

A Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em 2002, representou um salto qualitativo no debate. Ao constatar que a década transcorrida desde a ECO-92 havia produzido poucos avanços concretos, a comunidade internacional deslocou o foco de novos princípios para instrumentos de implementação.

O Plano de Implementação de Joanesburgo foi explícito: a mudança dos padrões insustentáveis de produção e consumo era condição sine qua non para o desenvolvimento sustentável, e os governos, como maiores compradores individuais em muitas economias, deveriam utilizar seu poder de compra para induzir essa mudança.

Daí resultou, em 2003, o Processo de Marrakech, iniciativa do PNUMA voltada a desenvolver, de forma colaborativa entre países, ferramentas e guias para a implementação de Contratações Públicas Sustentáveis (SPP — Sustainable Public Procurement).

4.3.3 As Diretivas Europeias de 2014: a consolidação normativa do "melhor valor"

A União Europeia deu o passo mais significativo em termos de tradução do paradigma internacional em norma vinculante. As Diretivas nº 2014/24/UE e 2014/25/UE consolidaram:

o critério MEAT (Most Economically Advantageous Tender), que permite julgar propostas por qualidade, custo do ciclo de vida, inovação e características ambientais e sociais;
a incorporação de rótulos ambientais e sociais como critério de especificação, com parâmetros de proporcionalidade e verificabilidade;
a contratação de inovação pré-comercial como modalidade específica de indução ao desenvolvimento tecnológico.

4.3.4 A Agenda 2030 e os ODS: contratações como veículo dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

A Agenda 2030 da ONU e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), adotados em 2015, reforçaram a centralidade das compras públicas. O ODS 12 (consumo e produção responsáveis), em sua meta 12.7, estabelece explicitamente a promoção de práticas de compras públicas sustentáveis como prioridade. Para os gestores brasileiros, isso é relevante porque o Brasil é signatário da Agenda 2030, e os ODS integram o planejamento federal — o que cria um vínculo entre as metas nacionais de desenvolvimento e as escolhas de contratação.

4.4. O Avanço no Brasil: da Lei nº 8.666/93 à Lei nº 14.133/2021

4.4.1 A herança da Lei nº 8.666/1993: formalismo e viés do menor preço

A Lei nº 8.666/1993 foi concebida predominantemente como instrumento de controle da corrupção e da discricionariedade, por meio da padronização rígida de procedimentos e da preferência pelo critério de menor preço. Essa escolha legislativa, embora compreensível no contexto histórico de redemocratização, produziu um efeito colateral relevante: desestimular o planejamento de qualidade e a especificação técnica cuidadosa, uma vez que o resultado do certame seria sempre o preço como árbitro final.

O modelo gerou problemas sistêmicos documentados pelo TCU e pelos tribunais de contas estaduais: aditivos contratuais sucessivos, objetos mal especificados, execução precária, gestão contratual inexistente e responsabilização pela forma, e não pelo resultado.

4.4.2 A Lei nº 14.133/2021: uma virada estrutural

A Lei nº 14.133/2021 não representou apenas uma atualização pontual — representou uma mudança de paradigma. Seus traços mais relevantes para a perspectiva aqui adotada são:

a) Planejamento como fase autônoma e obrigatória

Os arts. 18 a 27 instituem a fase de planejamento como etapa estruturante, da qual decorrem o ETP, o TR ou Projeto Básico, o edital e a minuta contratual. O planejamento precário não é apenas falha de gestão — é ilegalidade que pode ensejar responsabilização.

b) Custo do ciclo de vida

O art. 34 autoriza e estimula a avaliação de propostas com base no custo do ciclo de vida, permitindo que o gestor compare propostas considerando energia, manutenção, descarte e outros custos futuros previsíveis.

c) Critérios de julgamento qualitativos

Além do menor preço, a lei prevê os critérios de maior desconto, melhor técnica, técnica e preço, maior retorno econômico e maior lance — ampliando as possibilidades de contratação orientada a desempenho.

d) Gestão e fiscalização contratual como dever jurídico

Os arts. 117 a 123 estruturam a gestão contratual como obrigação funcional, com designação de fiscal, registro de ocorrências, controle de qualidade e responsabilização por omissão.

e) Integridade e governança

A lei incorpora a integridade como princípio e exige que as organizações contratantes adotem práticas de governança compatíveis — alinhando o Brasil a padrões internacionais de combate à corrupção nas contratações.

5. Casos Práticos: Contratações como Instrumentos de Política Pública

Caso 1 — Iluminação Pública: do Custo de Aquisição ao Custo de Operação

Problema público identificado: consumo excessivo de energia, manutenção recorrente e má qualidade da iluminação urbana.

Estratégia de contratação: especificação por desempenho (níveis mínimos de iluminância, uniformidade fotométrica, vida útil garantida, eficiência em lm/W); avaliação pelo custo do ciclo de vida (aquisição + energia + manutenção em 10 anos); plano de gestão e medição incluído no objeto.

Resultado de política pública: redução comprovada de consumo energético (tipicamente entre 50% e 70% em projetos de substituição por LED), menor custo de manutenção, melhoria da segurança urbana e redução de emissões.

Relevância jurídica: o ETP deve comparar os cenários (manter tecnologia atual vs. substituição), projetar custos e economias e documentar a superioridade econômica da solução mais eficiente — o que justifica juridicamente a escolha mesmo que o preço de aquisição inicial seja superior.

Caso 2 — Serviços Continuados de Limpeza e Conservação: Gestão como Sustentabilidade

Problema público identificado: baixa qualidade do serviço, passivo trabalhista e previdenciário, ausência de fiscalização efetiva.

Estratégia de contratação: especificação detalhada de rotinas, frequências e padrões de aceitação; exigência de plano de trabalho, treinamento e supervisão; indicadores de desempenho (SLA) com mecanismos de desconto proporcional em caso de inadimplemento parcial; exigência de produtos de menor toxicidade quando tecnicamente equivalentes.

Resultado de política pública: melhora mensurável da qualidade, redução do risco de responsabilidade solidária do ente público e formalização da cadeia de trabalho.

Relevância jurídica: a sustentabilidade aqui não é apenas ambiental — é gestão de risco jurídico. Um contrato mal especificado e mal fiscalizado de serviços continuados é, para os órgãos de controle, uma das fontes mais recorrentes de achados de auditoria.

Caso 3 — Alimentação Escolar: Compras como Saúde Pública e Desenvolvimento Local

Problema público identificado: inadequação nutricional, desperdício, descontinuidade do fornecimento e desconexão com a produção local.

Estratégia de contratação: especificação nutricional com base em referências técnicas (PNAE); critérios de qualidade, rastreabilidade e logística; quando aplicável juridicamente, integração com políticas de aquisição da agricultura familiar (art. 14 da Lei nº 11.947/2009), com percentuais mínimos definidos em lei.

Resultado de política pública: melhora do perfil nutricional dos estudantes, previsibilidade de renda para agricultores familiares, redução do desperdício e fortalecimento da economia local.

Relevância jurídica: o ETP deve documentar as necessidades nutricionais, as condições logísticas, os volumes e a justificativa para quaisquer requisitos de rastreabilidade ou origem, evitando impugnações por restrição indevida à competitividade.

Caso 4 — Obras Públicas: do Menor Preço ao Contrato Sustentável e Durável

Problema público identificado: aditivos contratuais recorrentes, baixa durabilidade das obras, manutenção precoce onerosa.

Estratégia de contratação: exigência de metodologia executiva, controle tecnológico de materiais críticos, critérios de aceitação com ensaios e tolerâncias documentadas, matriz de riscos com alocação clara de responsabilidades, plano de fiscalização com registro de conformidades e não conformidades.

Resultado de política pública: obras mais duráveis, menos aditivos, menor custo total ao longo da vida útil e preservação do patrimônio público.

Relevância jurídica: o TCU e os tribunais de contas estaduais têm reiteradamente apontado que a causa estrutural dos aditivos em obras não está na execução, mas no planejamento deficiente — especificações imprecisas, projetos incompletos e ausência de matriz de riscos. A Lei nº 14.133/2021 tornou esses elementos obrigatórios.

Caso 5 — Tecnologia da Informação: Contratações para Governança de Dados e Inovação

Problema público identificado: dependência tecnológica (lock-in), serviços de baixa qualidade, custos elevados e riscos de segurança da informação.

Estratégia de contratação: requisitos objetivos de segurança, disponibilidade, continuidade e desempenho (SLA); cláusulas de portabilidade e interoperabilidade; critério de julgamento por técnica e preço quando a complexidade justificar; auditorias técnicas periódicas previstas em contrato.

Resultado de política pública: serviços mais confiáveis, redução de riscos operacionais e de segurança, maior soberania tecnológica e melhor relação custo-benefício.

Relevância jurídica: a ausência de requisitos de portabilidade e interoperabilidade em contratos de TI é fonte recorrente de aditivos abusivos e de dependência que compromete a continuidade de serviços essenciais — o que configura falha de planejamento auditável.

7. Conclusão

O percurso traçado neste artigo demonstra, de forma inequívoca, que a evolução das contratações públicas — tanto no plano internacional quanto no ordenamento jurídico brasileiro — aponta em uma direção clara e irreversível: a contratação pública deixou de ser um procedimento de aquisição para se tornar um instrumento de governo.

Essa transformação não é apenas conceitual. Ela se materializa em obrigações jurídicas concretas, positivadas na Lei nº 14.133/2021, que exige do gestor público planejamento robusto, especificação técnica de qualidade, critérios de julgamento compatíveis com a complexidade do objeto, avaliação do custo do ciclo de vida e gestão contratual orientada a resultados e evidências.

Para os órgãos de controle interno e externo, essa evolução amplia o perímetro de análise: a ilegalidade não está apenas no preço praticado ou na formalidade do certame, mas na qualidade do planejamento, na adequação da especificação e na efetividade da fiscalização. Auditar contratações públicas, no paradigma da Lei nº 14.133/2021, significa verificar se o Estado contratou bem — e não apenas se contratou conforme o rito.

Para as procuradorias, a mudança de paradigma exige atenção redobrada na análise preventiva dos instrumentos de planejamento: um ETP deficiente ou um TR com especificações genéricas não é apenas uma falha técnica — é um risco jurídico que se materializa ao longo de toda a execução contratual.

Para os gestores e secretarias, o recado é objetivo: a contratação pública bem feita é, simultaneamente, compliance jurídico, eficiência econômica e entrega de política pública. Investir na qualidade do planejamento e da gestão contratual não é burocracia — é o caminho mais seguro e eficiente para a entrega de resultados à sociedade.

Em síntese: contratar é governar. E governar bem, com os recursos escassos que o Estado dispõe, exige que cada real investido em contratações públicas seja planejado, especificado, julgado e gerido com a seriedade, a técnica e a responsabilidade que o interesse público demanda.

Deste modo, poderemos de fato dar cumprimento ao princípio constitucional da eficiência ao passo que construímos um desenvolvimento nacional de maneira mais sustentável.

8. Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
BRASIL. Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012. Regulamenta critérios de sustentabilidade nas contratações públicas federais.
BRASIL. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Plano de Implementação de Joanesburgo. Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, Joanesburgo, 2002.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Agenda 21. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 1992.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Nova York, 2015.
UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (UNEP). Sustainable Public Procurement: A Global Review. Nairobi: UNEP, 2013.
UNIÃO EUROPEIA. Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho. Jornal Oficial da União Europeia, 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdãos e jurisprudência em contratações públicas. Disponível em: www.tcu.gov.br.